12 marzo 2024
Juan Alfonso Santamaría Pastor

La legislación estatal del régimen constitucional

Resumen de la ponencia

La ponencia versó sobre dos de las disfunciones que sufre el ordenamiento jurídico español, en el concreto sector de: sus extraordinarias dimensiones y su intensa movilidad. El estudio se limita a las leyes o normas con rango de ley dictadas por las instituciones centrales del Estado desde 1979 hasta 2023

1. Las dimensiones de dicho ordenamiento han dado lugar a la cuestión de cuántas leyes hay en vigor en España en el momento actual: un interrogante que tiene muy difícil respuesta, ya que una alta proporción de las leyes que han sido dictadas fueron después objeto de derogación en todo o en parte. Lo único que cabe razonablemente indagar es el número de leyes que se han dictado materialmente en el período considerado, que asciende a un total de 2.684, a razón de 59,6 leyes/año. Más relevante, desde el punto de vista de las dificultades de su accesibilidad, es el volumen físico que dichas leyes suponen (esto es, la masa de información que dichas leyes contienen,) medido en el su número de páginas, que asciende a 48.426 páginas del Boletín Oficial del Estado.

Estos datos revelan una doble línea de crecimiento: de una parte, el del número de leyes promulgadas cada año, que ha experimentado un fuerte aumento en el período 2001-2023; de otra, el de las dimensiones físicas de cada una de dichas leyes, que también ha crecido espectacularmente en los años del presente siglo, en los que han aparecido nada menos que 231 leyes que superan las cuarenta páginas.

Estas circunstancias son de una gran relevancia práctica, porque la magnitud física considerable de una ley supone, de hecho, un obstáculo para su lectura y aprendizaje por parte de quienes han de observarla o ejecutarla, y llevan a la anomalía de que una parte importante de dichas leyes son desconocidas y aplicadas muy imperfectamente.

2. Mayor gravedad que sus desaforadas dimensiones presenta la volatilidad de este ordenamiento, que es objeto de modificaciones constantes y repetidas. Dichas modificaciones (a) se producen con una frecuencia extraordinaria (más de la mitad de las leyes que se dictan se dedican exclusivamente a la modificación de otras precedentes). (b) Son heterogéneas, en el sentido de que las que establece una ley no se dedican a reformar otra precedente del mismo objeto, sino a leyes y cuestiones que no guardan conexión alguna con su materia. (c) Son reiterativas, en el sentido que de muchas de ellas son objeto de numerosas modificaciones sucesivas. Y (d) son desordenada y aparentemente improvisadas, como acredita el que muchas modificaciones de la misma ley se realizan por otras muy cercanas en el tiempo.

Este fenómeno es de una considerable gravedad: en el orden de la producción legislativa, porque propicia el establecimiento de normas desconectadas del conjunto, cuando no contradictorias con otros preceptos; y, en el orden de su aplicación, porque introduce un factor de incertidumbre acerca de lo que en una ley está vigente o no. Pero es manifestación de un fenómeno más profundo, cual es la escasa relevancia de las modificaciones que se introducen, que no parecen ser el producto de decisiones conscientes, de alta política, adoptadas a nivel de gobierno, sino iniciativas de niveles administrativos muy inferiores. También, de la pulsión normativizadora que aqueja a la clase política, y, asimismo, de la existencia de una concepción tácita de la ley como un simple instrumento de acción política e ideológica, como una simple herramienta de usar y tirar y que, por ello, puede ser cambiada, manipulada y sustituida sin el menor escrúpulo y cuidado.