El Excmo. Sr. D. Santiago Muñoz Machado disertó sobre “La reforma constitucional como problema”. Tomó como punto de partida lo acontecido en el Parlamento de Cataluña el día anterior, 9 de noviembre, para argumentar que, sin perjuicio de la respuesta jurídica y legal que las instituciones estatales debían dar inmediatamente para restablecer el orden y el prestigio de la Constitución, la situación de aquel territorio es una muestra, entre otras, de la crisis de la Constitución de 1978. Se mostró contrario a una revisión total de la misma, pero favorable a las reformas que el tiempo transcurrido desde su promulgación y los defectos apreciados en sus regulaciones, se han evidenciado como imprescindibles.

El ponente se extendió en la explicación de las razones por las que, desde el inicio del constitucionalismo, se ha intentado que las constituciones estén protegidas frente a los cambios súbitos e injustificados. La rigidez de la Constitución y la imposición de dificultades a las modificaciones de la misma figuran entre las propuestas de las asambleas constituyentes de las que salieron los primeros textos constitucionales de la historia. El problema, teorizado por primera vez por James Bryce, de saber cuándo las constituciones son rígidas y cuándo son flexibles, y si ello depende, o no, que las propias constituciones establezcan cláusulas de reforma consistentes en un procedimiento especialmente complejo para cualquier modificación. La experiencia demuestra que tanto las constituciones de otros países como las españolas, a lo largo de la historia, han tenido menos tiempo de vigencia cuando han sido rígidas. Los ejemplos de las constituciones francesas de 1791 y española de 1812 sirvieron al ponente para explicar dicho efecto.

Hizo luego un recorrido sobre el constitucionalismo decimonónico, para demostrar que nunca se siguieron, durante todo el siglo, las cláusulas de reforma fijadas en las constituciones para modificarlas o sustituirlas.

También explicó la importancia que tiene, como complemento de la rigidez constitucional y también a los efectos de impedir reformas operadas por la legislación ordinaria, la existencia de instituciones que defiendan la Constitución y garanticen la anulación de las leyes que puedan ser contrarias a la misma, declarando su nulidad. En Estados Unidos el Tribunal Supremo declaró a principios del siglo XIX la competencia de los jueces para llevar a cabo este control. En Europa no se formó una doctrina semejante hasta el primer tercio del siglo XX y no se consolidó hasta el constitucionalismo vigente.

Analizó después los motivos esgrimidos por los grupos políticos para justificar los sucesivos cambios constitucionales. Los argumentos más repetidos en la historia, en nuestro país, han sido: la disputa sobre quién es el titular de la soberanía (soberanía popular versus soberanía compartida por el rey y las Cortes), la reivindicación de nuevas libertades o eliminación de los límites existentes, y la reforma del poder local para evitar un excesivo peso de los Ayuntamientos, que tradicionalmente se ha estimado que contribuían al desarrollo de movimientos juntistas de carácter revolucionario.

Desde estas perspectivas históricas se trasladó luego el ponente a la situación actual para subrayar las dificultades de los cambios constitucionales, que, sin embargo, resultan a su juicio completamente necesarios. Destacó que algunos de los problemas que históricamente justificaron los cambios constitucionales vuelven a presentarse en la actualidad: se discute sobre el alcance de los poderes territoriales, y está planteada de nuevo la cuestión de la titularidad de la soberanía.

Hizo notar, al final de su exposición, que además de los dos preceptos de la Constitución de 1978 dedicados a la reforma constitucional (artículos 167 y 168), también tiene gran importancia las reformas extra ordinem que provoca la circunstancia de que el régimen de las autonomías territoriales esté desconstitucionalizado porque tanto la organización institucional de las Comunidades Autónomas como sus competencias dependen lo que establezcan los Estatutos cuyo contenido y variaciones afectan, sin duda, a la Constitución misma. Advirtió también que un efecto semejante de generación de reformas extra ordinem, produce la activación del artículo 93 de la Constitución que permite la transferencia a organizaciones supranacionales de competencias derivadas de la Constitución. Es el caso de la Unión Europea cuyas normas tienen preferencia, en caso de contradicción, sobre cualquier otra de derecho interno. Sobre esta cuestión expondrá sus criterios el ponente en la conferencia que impartirá en el ciclo organizado por la Academia sobre Europa.

Terminó refiriéndose a los problemas que suscitan algunas teorías constitucionales acogidas por algunos teóricos y que se intentan practicar en Cataluña, consistentes en invocar el principio democrático para justificar que un territorio que tenga una extensión razonable, una situación económica que le permita sostenerse, población suficiente y cultura y tradición histórica propias, pueda exigir la celebración de un referéndum para decidir sobre su separación para constituir un Estado nuevo.

Criticó esta línea de pensamiento, que ha buscado en su apoyo argumentación de una resolución del Tribunal Supremo de Canadá de 1998, que resulta inaceptable en el marco de nuestro sistema constitucional.